Merkez Bankasının bağımsızlığı ilkesi ne zaman ve nasıl başladı

FED’in tarihindeki en önemli liderlerinden biri olan William Martin, dönemin başkanı Lyndon Johnson 8Sağdaki) ile.

7 Temmuz 2019

CEMAL TUNÇDEMİR

ABD Hazine Bakanlığı, 1941 yılında ABD Merkez Bankasına (FED), faiz oranlarını olağanüstü düşük tutması talimatı verdi. Böylece, ABD yönetimine savaşın masrafları için daha düşük faizli olarak borçlanma imkanı yaratmayı hesaplıyordu. Dönemin FED Başkanı Marriner Eccles ise ekonominin geleceği için, savaşı, faizleri düşürerek değil, vergileri yükselterek finanse etmenin daha doğru olduğuna inanıyordu. Ancak FED, yönetimin, ekonomiden çok günü kurtarmaya yönelik politikasına, savaşın sebep olduğu psikolojik aciliyet ortamında çok direnmeyerek faizleri indirdi. 

1947 yılında savaşın bitmesinin üzerinden iki yıl geçmesine rağmen enflasyon yüzde 17 seviyesindeydi. 1948’de durgunluk da başladı. Bundan çıkış için savaş öncesi oranlara dönmek isteyen FED üzerindeki baskı yeniden yoğunlaştı. O günlerde, Eccles’in Kongre’de katıldığı bir komite oturumunda, Texaslı popülist milletvekili Wright Patman ile diyalogu kısa sürede sözlü atışmaya dönüştü. Patman, ‘’Amerikan halkını yüksek faizden korumak gibi bir mesuliyetiniz yok mu sizin?’’ diye bağırınca, Eccles de aynı yüksek tonda, ‘’Amerikan halkını çok daha büyük bir beladan, ellerindeki paranın pul olmasından korumak gibi bir mesuliyetimiz var’’ diye karşılık verdi. 

Truman Eccles’in yerine FED başkanlığına Thomas McCabe‘yi atadı. Fakat Eccles, Merkez Bankası kurul üyeliğinden istifa etmedi ve mücadelesini kalan 3 yılında da sürdürdü.

1950’de patlayan Kore Savaşı ile enflasyon yüzde 21’e ulaştı. Fakat FED bu kez İkinci Dünya Savaşındaki hataları tekrarlamak niyetinde değildi. Faizleri ve piyasaya para sürümünü günlük ihtiyaçlarına göre ayarlamak isteyen Truman yönetimi ile McCabe ile de karşı karşıya geldi. Gerilim aylarca sürdü. 

Sonunda Harry Truman’ın da eğilimini değiştirmesiyle ABD Merkez Bankası FED ile Hazine Bakanlığı arasında 4 Mart 1951 günü, ‘Hazine – Merkez Bank Anlaşması’ diye tarihe geçecek bir bağımsızlık protokolü imzalandı. Faiz oranlarını belirlemek artık FED’in kendi iç kararına dönüştü. Hükümet etkisinden bağımsız bir yapıya kavuşan FED’in art arda aldığı faiz artırma kararları enflasyonu 1 yıl içinde tek haneli rakamlara indirdi. Fakat söz konusu protokolün karşılığı olarak Truman yönetimi ise merkez bankasını etkisi altına almak için FED başkanlığına, Hazine Bakan Yardımcısı William Martin’i atadı. Bundan dolayı 1951 Martında bir çok gözlemci, ‘FED çatışmayı kazandı ama savaşı kaybetti’ yorumu yapacaktı. 

Fakat böyle olmadığı kısa sürede anlaşılacaktı. Martin de kendisini atayan politikacıların kariyer ihtiyaçlarına değil, yasalara ve ülkenin uzun vadeli ekonomik ihtiyaçlarına göre hareket etmeye başladı. Onun yaklaşık 20 yıl sürecek FED başkanlığında, Merkez Bankasının temel önceliği her zaman ülkede fiyat istikrarını korumak ve makroekonomik istikrar oldu. Yıllar sonra Truman ve Martin New York’ta karşılaştıklarında Truman, sadece ‘hain’ diyecek ve konuşmadan geçip gidecekti. Fakat tarih, Truman’ın değil Martin’in haklı olduğunu gösterdi. 

4 Mart 1951 anlaşması, Merkez Bankasının bağımsız olduğu modern döneminin başlangıcıdır. 

Fakat FED ile Hazine arasındaki bu protokol bir yasal düzenleme değildi hatta resmi bir anlaşma bile değildi. Sadece ABD yönetimi, FED’e müdahale etmemeyi kabul ettiğini beyan ediyordu. 

Beyaz Saray ile FED arasındaki asıl bağımsızlık sınavı yaklaşık 15 yıl sonra yaşanacaktı. John. F Kennedy’nin öldürüldüğü 22 Kasım 1963 günü başkan olan Lyndon Johnson, manipülatör kişiliği ile biliniyordu. Devlet imkanlarını, politik yükselişinde yarar gördüklerine sunmaktan çekinmiyordu. Başkan olarak, Kongre ve yargı dahil başka herkesten tek bir isteği vardı: Herkesin onun isteklerini yerine getirmesi… 

FED başkanı William Martin ise soğuk kanlı, ilkeli ve uzun vadeli kararlara daha değer veren bir yapıya sahipti. Gazeteciler küçükken Presbiteryen rahibi olmak isterken ekonomist olmuş Martin’e bu dindarlığına atıfla ‘mutlu püritan (dindar)’ lakabı takmışlardı. 

Bu iki zıt karakterdeki insanın karşı karşıya gelmeleri uzun sürmedi. 

Martin’in biyografisini yazan Robert Bremner bir röportajında, Martin’in halka FED’in misyonunu açıklarken kullandığı bir metaforu aktarıyor. Ona göre Merkez Bankası, parti sürerken içki şişelerini, ‘yeter artık daha fazla içmeniz kendinize zarar’ diyerek kaldırıp mutfağa kilitleyen kişiydi. Gereğinden fazla düşük faiz oranı, bir eğlence partisinde içilen içkiler gibiydi. Merkez Bankası, sorumlu bir ebeveyn gibi, herkes zil zurna sarhoş olup da parti kontrolden çıkmadan bu içkileri uzaklaştırıp ulaşılmayı engelliyordu. Bu metafor sonraki yıllarda ekonominin en klişe örneklerinden birine dönüşecekti. 

Lyndon Johnson başkan olur olmaz, Kennedy’nin mirası diyerek vergi kesintisi tasarısını Kongre’den geçirmeyi başardı. Ama hemen ardından Kennedy’nin bir başka mirası Vietnam’daki gerginliği bir savaşa da dönüştürdü. Bir yandan da ABD sosyal güvenlik sisteminin merkezindeki Medicare ve Medicaid yasalaştı. Halk memnundu, Johnson memnundu ve 1968’de yeniden başkan seçileceğine güveni de artmaya başladı. 

Fakat FED Başkanı Martin ise bu manzaraya baktığında farklı bir tablo görüyordu. Devlet elde ettiğinden çok ama çok fazla para harcıyordu. Halk kazandığından çok fazla harcıyordu. Amerikan yönetiminin bir yandan Vietnam Savaşı diğer yandan sosyal güvenlik sistemini finanse etme çabası da Amerikan ekonomisinde harareti hızla yükseltiyordu. Üstelik vergi kesintisi yasası nedeniyle devletin vergi gelirleri de düşmüştü. Yaklaşan ekonomik yangını herkesten önce net şekilde görebiliyordu. 

Johnson’ı gidişat hakkında uyarmaya başladı. ‘Faiz oranlarını yükseltmemiz gerekecek’ dedi. Johnson ise, ekonomi bilen başka insanlarla konuştuğunu ve onların bu görüşte olmadığını söyleyecekti. Merkez bankası, ülke ekonomisinin uzun vadeli çıkarı hakkında endişeliydi. Johnson yönetimi ise, sandığa kadar kısa vadeli görünümün ışıltısıyla ilgiliydi. 

FED Başkanı William Martin’in 1965 yazı başında Columbia Üniversitesi mezuniyet törenindeki konuşması ise gerilimi açık tartışmaya dönüştürdü. Yeni mezunlara seslenen FED Başkanı Martin, ‘’Ekonomik göstergelerin en parlak dönemleri aslında, bir ülke ekonomisinde, rehavet ve dikkatsizliğin en tehlikeli sonuçlar doğurabileceği dönemlerdir’’ dedi ve ekledi, ‘’Bugünkü gidişatta 1920’lerdeki gidişatla benzerlikler görüyoruz’’. 

ABD’yi 1929’da patlayan tarihinin en büyük ekonomik krizine götüren sürece göndermede bulunuyordu. 1920’lerin başında ekonomide her şey harika görünürken, FED faizleri daha da indirerek kredi almayı çok kolaylaştırdı. Sektörlerin ve piyasaların balonu şişti. 1929’da bir sabah balon patladı. ABD iflasın eşiğine gelmişti. 

Konuşmayı dinleyen herkes, Martin’in okulun yeni mezunlarına değil doğrudan ABD Başkanı Johnson’a hitap etmekte olduğunu anlamakta gecikmedi. Bu konuşma, ertesi gün New York Times’ın manşetindeydi ve piyasaları sarstı. 

Başkan Lyndon Johnson hemen o gün Adalet Bakanını aradı ve ‘’Bu adamı derhal koltuğundan almamın yasal bir yolu var mı?’’ diye sordu. Yanıtla hayal kırıklığına uğradı. Bakan, ABD Başkanına, Merkez Bankası başkanını politika ve yaklaşım farklılığı gerekçeleriyle görevden almasının yasal olarak imkansız olduğunu söyledi. 

Martin’in faiz oranını yükseltmesini engelleyemeyeceğini gören Johnson, kararı geciktirmek için değişik bahaneler kullanmaya başladı. Önce FED’ten bütçenin Kongreden geçmesine kadar zaman istedi. Ardından da geçireceği safra kesesi ameliyatından sonrasına kalması için söz aldı. Martin, o hastaneden çıkmadan faiz oranını yükseltmeyeceklerine söz verdi. Başkan Johnson, ameliyattan sonra Texas’taki çiftliğinde haftalar sürecek bir dinlenmeye çekildi. Fakat, 3 Aralık günü FED’in faiz oranını yarım puan yükselten kararı kamuoyuna açıklandı. 

Başkan Johnson buna çok sinirlendi ve Merkez Bankası Başkanını derhal Texas’taki çiftliğine çağırdı. 

ABD ekonomik tarihinin en dramatik anlarından biri Bill Martin’in, 6 Aralık 1965 günü Johnson’ın çiftliğindeki ofisine girmesiyle başladı. Johnson hiç selamlamadan bağırmaya başladı:

”Bu kararın beni çiğnemek olduğunu biliyorsun. Beni sırtımdan hançerledin. Sen ve Merkez Bankası kendinizi ABD başkanından daha mı üstte görüyorsunuz? Benim isteklerimi ve politikalarımı nasıl göz ardı edersiniz! Bu çok alçakça!’’

Ve aynı zamanda FED Başkanı Martin’in yakın dostu da olan biyografi yazarı Robert Bremner’in aktardığına göre sözlü taciz, bir anda fiziki hırpalamaya dönüştü. Uzun boylu bir insan olan ABD Başkanı Johnson, Merkez Bankası başkanını yakasından yakaladığı gibi duvara yapıştırarak bağırmaya devam etti. 

Bill Martin, sakince, ‘’sayın başkan, kendimizi ABD başkanlığının üzerinde görüyor değiliz. Size defalarca faiz oranını yükselteceğimizi söyledim. Şahsen söyledim. Yönetiminize resmen bildirdik. Önceden defalarca haberdar ettim. Bununla beraber gayet eminim ki Merkez Bankası Yasası, faiz oranlarını belirleme sorumluluğunu Merkez Bankası Kuruluna vermiş durumda. Yasalarımıza göre Merkez Bankasının kararlarının nihai karar olduğu birkaç şeyden biri de faiz oranı’’ açıklaması yaptı.

Martin, Johnson’ın kabadayılığına rağmen tek adım geri atmayacağını böylece açık etti. 

Merkez Bankası Başkanı Bill Martin’in, ABD başkanının bu ağır psikolojik ve hatta fiziki baskısına rağmen o an geri adım atmaması ve bankanın kararının kesin olduğunu belirtmesi, 1951’de bir protokol konusu olan Merkez Bankasının bağımsızlığını gerçekten tahkim eden şey oldu.   

1968’de ABD başkanı olan Richard Nixon ise, Johnson’dan farklı olarak kendisini sadece başka herkesin değil yasaların da üstünde görmesiyle biliniyor. Eisenhower’ın Başkan Yardımcısı olduğu 1950’li yıllardan beri William Martin’den hazzetmemesi de, Martin’in politik etkiye çok açık olmamasındandı. Süresi dolunca da 20 yıldır FED başkanı olan Martin’i koltuğundan etti. 

1970 yılında FED başkanlığına, politik etkiye son derece açık bir isim olan Arthur Burns atandı. Nixon yönetiminin kolayca yönlendirebildiği Merkez Bankası kaynaklarını günlük politika ihtiyaçlarında kolayca kullanmasıyla enflasyon kontrolden çıktı ve hızla yükselmeye başladı. Sonradan ortaya çıkan Oval Ofis tapeleri, Nixon’un defalarca Burns’u Ovala Ofis’e çağırdığı ve ona 1972 seçimini kazandıracak ama uzun vadede ülkeye ekonomik maliyeti çok yüksek olacak kararlar aldırdığını gözle önüne serecekti. Bretton Woods sisteminin çökmesi ve Arap petrol ambargosunun da etkileriyle Amerikan ekonomisi durgunluk içinde enflasyon (stagflasyon) girdabına girdi.

Siyasi yönetimle çok yakın olan Burns’un Merkez Bankası başkanlığında FED düşünülemeyecek skandallara da sahne oldu. Örneğin, Watergate işhanında Demokrat Parti merkezine dinleyici yerleştirirken yakalanan Nixon’un adamlarının otel odasından hepsi birbirini takip eden seri numarasında 6,300 dolar tutarında 100 dolarlık yepyeni banknotlar bulundu. Bu haydutlara böyle bir tedariki sadece Merkez Bankası sağlayabilirdi. Burns’un Washington Post gazetesine bu konuda yanlış bir bilgi verdiği sonradan ortaya çıktı ama şüphe delillendirilemedi. 

1977 yılında yapılan değişiklikle FED Başkanlarının ancak Senato’nun da onayı ile göreve başlayabilmesi dönemi başladı. Önceden Merkez Bankası Genel Kurul üyeliğine 14 yıllığına atanma öncesinde her üye için ayrı ayrı Senato onayı vardı sadece. ABD başkanları her dört yılda bir bu üyelerden dilediklerini başkan olarak Senato onayı olmaksızın atayabiliyordu. 1977 yasası ile ABD Başkanının FED başkanlığına atamak istediği kişinin göreve başlayabilmesi için de Senatonun onayı şart hale geldi. Senatoda salt çoğunluk oy da yetmiyor. Fiili iç veto olan ‘filibuster’ı aşmak için 100 senatörden en az 60’ının oyunu kazanması gerekiyor. William Miller bu şekilde FED başkanı olan ilk isim oldu. Ama Carter başkanlığı kaybedince 14 ay sonra kendi isteğiyle istifa etti. 

1979 Ağustos ayında Paul Volcker, FED başkanı olduğunda FED tarihinde yeni bir dramatik dönem başlıyordu. Ülkede yüzde 13 enflasyon vardı. Ve gidişat daha kötüye doğruydu. Volcker enflasyonu frenlemenin tek bir yolu olduğunu biliyordu ama bu sıcak parayı ve sandıkta kazanmayı seven politikacıların hiç sevmedikleri bir yoldu. Volcker’ın anılarında aktardığına göre o günlerde yeni seçilmiş Ronald Reagan, Volcker’ı şahsen ziyaret ederek faizleri yükseltmemesi için ikna etmeye çalışacaktı. 

FED yeni faiz oranı artışını açıkladığında herkes büyük bir şok yaşıyordu. Faizler yarım puan değil, birkaç puan değil, tam 20 puan arttırılmış ve 21.5 gibi astronomik bir orana çıkarılmıştı. 

Volcker çok sonradan bu kararlarını ‘ameliyat kararına’ benzetmişti, ‘’Alması kolay bir karar değildi ama ekonominin sağlığındaki bozukluğun şiddeti bu kararı almaya mecbur etti’’.

FED’in amacı, borçlanmayı oldukça pahalı hale getirmekti. Tüketiciler önceki kadar tüketemeyecek, işyerleri yatırım yapamayacaktı. Ekonominin harareti düşürülecekti. Aralık 1980’deki bu karar ABD’yi derin bir durgunluğa soktu. Özellikle inşaat ve konut sektörü büyük çöküş yaşadı. Yüzlerce banka battı. İşsizlik yüzde 10’a yükseldi.  

Öfkeli ev sahipleri Merkez Bankasına evlerinin anahtarını postaladı. Çiftçiler traktörleriyle Washington DC’de FED’in binasının olduğu C Street’e girip yolu trafiğe kapattı. FED binasına girişleri engellediler. Paul Volcker’ın posterleri ülkenin bir çok yerinde ‘Wanted (Aranıyor)’ başlığıyla birlikte protesto amaçlı olarak asıldı. Volcker ülkede en nefret edilen kişi haline gelmişti. Ama geri adım atmamakta ısrar etti. 

Fakat beklenmeyen bir şey daha oldu. Ülke ekonomisinin 10 yıldan beridir gittiği olumsuz yön değişti. Ekonomi yeniden büyümeye geçti. 1983’e gelindiğinde enflasyon yüzde 3’e gerilemişti. İnsanlar, sektörler, piyasalar üç yıl öncekinden çok daha büyük ekonomik fırsatlar yaşamaya başladı. ‘Millet düşmanı Volcker’, yıllar sonra ‘ekonomiyi kurtaran kahraman’ olarak anılacaktı artık. 

Bağımsız bir Merkez Bankasının enflasyona karşı sigorta olması, 1970’lerden beri yüksek enflasyon girdabına kapılmış bir çok ülkenin dikkatini çekti. Euro Bölgesi, İngiltere ve Japonya 1990’ların başında merkez bankalarını özerk hale getiren yasal değişiklikleri kabul etti. Bir çok ekonomiste göre küresel enflasyon ortalamasının son 20 yılda yüzde 4 civarına kalmasında Merkez Bankalarının bağımsızlığı önemli rol oynadı.   

ABD’de de Reagan’dan sonraki Bush, Clinton, W Bush ve Obama yönetimlerinin sonuna kadar FED’in bağımsızlığına saygı, yönetimlerin sıkı sıkıya uyduğu bir teamül oldu. Öyle ki bütün bu 28 yıllık dönemde Beyaz Saray, her hangi bir FED kararını kamuoyu önünde tartışmaktan bile özenle kaçındı. Buna, 2008 ekonomik kriz dönemi de dahil. 

Ta ki son başkana kadar… 

ABD, son birkaç yıldır yeni bir FED – Beyaz Saray dramasına sahne oluyor. Gerilim son aylarda iyice tırmandı. FED’in faiz oranlarını düşürmesi için baskı yapan Donald Trump, geçen hafta bu baskıyı daha da artırdı. 

Aslında ekonomide her gösterge, bir başkanın isteyeceği görünümde. İşsizlik düşük, piyasalar yükseliş trendinde. Haziran ayı işsizlik oranları beklentilerin bile üzerinde iyi çıktı. 

Ekonominin genel sağlığından çok egosunu tatmin peşindeki Trump ise ‘’ekonominin iyi olması yetmez onu roketlemek istiyorum’’ iddiasında. Düşük faizin ‘’Amerikan ekonomisini uçuracağını’’ savunuyor. 

Kendisinin FED başkanlığına atadığı Jerome Powell’a her gün yeni bir açıklamayla yükleniyor. ‘’Ne yaptığını bilen bir Merkez Bankamız yok’’ aşağılaması bile yaptı.

FED ise, 2008’de neredeyse sıfır yapacak kadar indirdiği faiz oranını, o tarihten beri, enflasyonu tetiklememek için aşama aşama yükseltiyor. Ancak yeni bir durgunluğa yol açmamak için de bu artışları oldukça düşük puanlarda yapıyor. FED, mevcut ekonomik hararetin balon şişirmeye ve enflasyon yaratmaya çok uygun olmasından endişeli. 

Bununla beraber, FED Başkanı Powell geçtiğimiz aylarda ilk kez faiz oranını bu yıl sonuna doğru indirme olasılığına bir küçük kapı araladı. Fakat Trump’ın ‘ekonomiyi roketleme’ isteğine uymak için değil. Trump ve Çin arasındaki ticaret savaşının yarattığı belirsizliğin olası olumsuz etkilerinden dolayı.   

FED’in mevcut faiz oran hedefi yüzde 2.25 ile yüzde 2.50 arasında durmak. Faiz indirimi ekonomide durgunluğa karşı bir önlem hamlesi olageldi. İşsizliğin son 50 yılın en düşük olduğu döneminde FED’in faiz oranını düşürmesi çok sıra dışı bir karar olacak.

FED kararlarını, Merkez Bankasının kalbinde yer alan 7 kişilik kurul tartışıp, oylamayla alıyor. Bu 7 üyenin 14’er yıllık görev süresi, bir ABD başkanına kurulda çoğunluk sağlamayı ancak o da yeniden seçilirse 8’nci yılı sonunda olası kılıyor. Yani FED ile artık pek işinin kalmadığı dönemde. Bu anlamda FED kurul üyeliği, Yüksek Mahkeme üyeliğinden sonra politik etkiye karşı en korunaklı görevlerden biri. Trump, kurulun halen boş olan iki üyeliğine Stephen Moore ve Herman Cain gibi duyan herkesi şok edecek derecede donanımsız iki ismi atamak istediğinde Kongredeki Cumhuriyetçi senatörler bile bu atamaları onaylamaya çok istekli olmadıklarını gösterdiler. Sonradan yeniden belirlediği iki isim ise Senato onaylama aşamasını henüz geçmedi. Trump 2020’de yeniden seçilirse iki yeni üye daha atama ve kendisine sadık birini başkan yapma fırsatı bulacak. 

Aslında Trump günümüz dünyasında merkez bankasının bağımsızlığından rahatsız tek politikacı değil. Örneğin, Brexit yanlıları İngiltere Merkez Bankasının bağımsızlığına savaş açmış durumda. Hakeza, Avrupa’da yükselen aşırı sağ da Avrupa Merkez Bankasını düşman olarak görüyor. Hindu milliyetçisi Narendra Modi Hindistan’da gün aşırı merkez bankasının yetkilerini aşındırma çabasında. Modi, Merkez Bankası başkanını görevden alarak, seçime gidilirken faiz oranlarını indirerek Modi’nin ‘ekonomi şahane’ propagandasına destek veren sadık birini başkan yaptı.

Trump’ın Merkez Bankasının bağımsızlığı fikrinden duyduğu rahatsızlığın psikolojik bir yönü de var. Kendi keyfinden başka otorite fikrini hazzetmediği için ülkenin yasama, yargı, özgür medya gibi bütün kurumlarından rahatsız. Yani, Trump’ın Merkez Bankası rahatsızlığının, Kongrenin, yargının veya medyanın kendi etkisinden bağımsızlığından duyduğu rahatsızlıktan bir farkı yok. 

Bununla beraber, Merkez Bankaları da mükemmel işleyen kurumlar değil. Bir yandan büyük miktarda devlet tahvili satın alıp diğer yandan finans politikalarına yön vermek tartışmalı bir manzara. 2008 krizine giden süreçte görüldüğü gibi her zaman isabetli kararlar aldıkları da söylenemez. Bu nedenle de kararlarının Yasama organının çoğunluğunun denetimine açık olması da bağımsızlıkları kadar önemli. Fakat tamamen politize olduklarında ülke ekonomisini batağa sürüklemeleri ise bir olasılık değil, nerdeyse garanti bir sonuç.    

On yıllar sonra Merkez Bankasını yeniden politik bir kuruma dönüştürme isteği belirsizliklerle dolu bir Pandora kutusunu açmak gibi. Bundan endişeli olanlara göre, Trump, kutuyu açmayı başarırsa içinden ‘ekonomiyi uçuracak bir roket’ten çok, başta on yıllardır hapsedilmiş enflasyon canavarı olmak üzere, bir ejderha sürüsü çıkma olasılığı daha yüksek. 

CEMAL TUNÇDEMİR‘i Twitter’dan takip edebilirsiniz 

You must be logged in to post a comment Login