CEMAL TUNÇDEMİR
30 Kasım 2017
ABD Başkanı Donald Trump, bir yılı aşkın süredir, Kongrenin her iki kanadında da çoğunluğu oluşturan partisinin milletvekili ve senatörlerine, Obama döneminde yasalaşan ve kısaca Obamacare olarak adlandırılan ‘Güç Yetirilebilir Sağlık Sigortası’ yasasının ilga edilmesi veya en azından değiştirilmesi için baskı yapıyor. Cumhuriyetçi Partili milletvekilleri ve senatörler, partinin 2016 başkanlık ve Kongre seçiminlerindeki bu en büyük vaadini gerçekleştirmek için defalarca yasa teklifi hazırlayıp Kongre’den geçirmeye çalıştı. Ancak her defasında bazı Cumhuriyetçi senatörlerin destek vermemesi ve Kongre işleyişindeki yasalaştırma hızı kesici bariyerler nedeniyle yeterli oy çoğunluğuna bir türlü ulaşamadılar.
Peki bu Trump için bir politik fiyasko mu? Amerikan politikasını yakından izleyenler için, hayır. Bu, ABD Kongresinde yasa geçirtmeye çalışan bir çok başkanın sıkça karşılaştığı bir tablo. İki yıl süren her Kongre döneminde sadece ortalama 300 civarında kanunlaştırma yapılıyor ki bunların çok büyük bölümü genelde hiç tartışma yaratmayan basit madde güncellemeleri. Önemli kanun değişiklikleri veya yeni kanun yapma sayısı ise genelde bir Kongre döneminde bir elin parmağını geçmiyor. Amerikalı bir çok siyaset bilimciye göre ise bu bile çok fazla. Hatta, Kongre son yarım yüzyılda kanun çıkarmakta ‘’tehlikeli bir hıza’’ bile ulaşmış durumda.
ABD’de kanun yapmak, hele tartışmalı ve önemli bir konuda kanun yapmak, başka bir çok ülkede olduğu gibi hiç de akşamdan sabaha gerçekleşebilir bir konu değil. Nitekim Barack Obama da, Obamacare reform paketi teklifini, ilk olarak 2009 Ocak ayında gündeme getirip düğmeye bastı. Ancak Kongrenin her iki kanadında çoğunluğu Obama’nın partisi Demokrat Partililer oluşturduğu, tasarının Kongreden geçerek yasalaşabilmesi ancak 2010 yazı başında mümkün olabildi. Ve o da ancak Obama’nın hem kendi partisinden hem de rakip partiden Kongre üyelerine orijinal tekliften epey taviz verdikten sonra sağladığı uzlaşma ile mümkün olabildi.
Obamacare, ABD’de sadece Kongrenin değil her sosyal ve ekonomik kesimin katıldığı tartışmalar, mücadeleler, protestolar, destek gösterileri ile yaklaşık 1,5 yılda yasalaşabildi. Bu bile büyük başarıydı. Çünkü böylesi kapsamlı bir sağlık güvenlik reformu Franklin D. Roosevelt’ten beri bütün Demokrat başkanların hayaliydi. Ve ancak 2010 yılında, Obama’nın sağladığı rüzgarla mümkün olabilmişti.
ABD Kongresi yine aylardır şirketlere vergi kesintileri içeren bir yasa tasarısı etrafında yoğun tartışmalara sahne oluyor. Ancak, Temsilciler Meclisi, Senato ve Beyaz Saray aynı partinin elinde olduğu halde yasalaşma süreci hiç de günlere haftalara sığacak kadar küçülmüyor. Trump yönetimince ve Cumhuriyetçi Kongrenin liderlerince Şükran Gününe kadar geçmesi hedeflenmişti. Fakat Trump’ın sık sık partisinden senatörleri ikna etmek için Kongre binasına bizzat gitmesine rağmen yasalaşacağına dair bir işaret henüz ufukta görünmüyor.
İşte Kongre’nin işleyişindeki bu ağırlığa bakarak, kestirmeden, ‘bugünkü’ Kongreyi ‘toplumun ve devletin hızını kesen fonksiyonsuz’ bir erk gibi görenler olabilir. Nitekim, Trump’ın kendisi de Kongrenin bu ”hantallığını”, Amerikan demokrasisi için bir sorun gibi gösteriyor.
Oysa ki bu yorum, tarih, devlet felsefesi ve Amerikan anayasası hakkında bilgisizliğin ifadesinden başka bir şey değil. ABD Kongresinin yeni bir kanun çıkarması veya uygulamadaki bir kanunu değiştirmesi, Kongrenin ilk tasarımcıları olan ABD’nin Kurucu Babaları tam da bunu amaçladığı için zor. ABD’yi kuranlar Kongrenin hantallarını bile isteye tasarladı.
Çünkü, ABD’nin Kurucu Babaları, Kongrenin ‘’çok hızlı yasa yapabilecek imkana sahip olması’’ fikrini çok endişe verici buluyorlardı. Özellikle de ‘’halkın çoğunluğunun duygusal bir reaksiyon içinde olduğu ve Kongreden acil yasa ve tavır beklediği zamanlarda’’.
Amerikan devletinin yasama erkinde, milletvekillerinden oluşan Temsilciler Meclisinin yanı sıra ‘Senato’ diye ikinci bir meclisin daha var olmasının en önemli nedeni de bu endişedir.
Robert A. Caro, ‘’Lyndon Johnson’lı Yıllar’’ adlı kitabında Kurucu Babaların endişesini şu şekilde aktarıyor:
“Anayasayı yapanlar, sadece halkın yöneticilerinden değil halkın kendisinden de korkuyorlardı. Tutkuyla veya öfkeyle harekete geçmiş bir halk yığını, ABD’nin kurucu babalarından Edmund Randolh’un deyimi ile ‘demokrasiyi türbülansa sokacak her ahmaklık için ideal bir vasat’ oluştururdu.’’
ABD’nin Kurucu Babaları ve Anayasasını yapan heyet çok büyük çoğunluğu ile iyi eğitimli, entelektüel elitlerdi.
İki temel endişeleri vardı:
İlk olarak, ülkenin yüzleştiği sorunlara, tarihi, coğrafyayı ve bütün kesimleri dikkate alan geniş bir perspektifden, insanlığın gelişimi ve aşamaları penceresinden bakacak insanların toplumda hiçbir zaman çoğunluk olmayacağının farkındaydılar. Bu açıdan da eşit oy hakkının sonucu olarak sadece çoğunluğun oyu ile nihai kararların verilmesinin bir felaket olacağını düşünüyorlardı.
İkincisi ve daha önemlisi ise, yeni devleti kurarken en büyük endişeleri de, demokrasinin, aynı zamanda tiranlık doğurabilme potansiyeli de olmasıydı.
Kolonilerin İngiltere’den bağımsızlığını ilan edilmesiyle, ABD’nin resmen kurulduğu Philadelphia Anayasa Kurultayı arasında geçen 10 yıllık süreçte 13 kolonideki, çoğunluğun oyuna dayalı, kontrolsüz demokrasi deneyimleri, ‘çoğunluk tiranlığının’ da kurumsal demokrasiye ciddi bir tehdit oluşturduğu fikrini pekiştirmişti. Çoğunluğun tiranlığının da, yeni kurtuldukları kral ve majestelerinin valilerinki kadar keyfi ve acımasız olabileceğini görmüşlerdi. Doğası gereği oy çoğunluğunun yönlendirdiği bir sistem olan demokrasinin, sosyal atmosferini bulduğu anda bir çoğunluk tiranlığına dönüşmesi işten bile değildi.
İşte bu iki endişe ile, demokrasinin bir seçimli krallığa dönüşmesini engellemek için başkanlık makamının yetkileri üzerinde; Halkın kendisinin bir tirana dönüşmesini engellemek için de Kongre üzerinde denge ve kontrol mekanizmaları kurmanın yaşamsal gereğine inandılar. Anayasa Yapıcılar, yasama organı Kongreyi, Madison’un ‘çoğunluğun iradesine karşı gerekli bariyerler’ dediği mekanizmalarla donatma eğilimine girdiler. Bu bariyerlerin en önemlisi de, yasama erkinin tek bir Meclisten değil iki Meclisten oluşmasını kararlaştırmak oldu.
ABD Anayasasının en önemli yazıcılarından biri olan James Madison, ‘’Özgürlükler, özgürlüklerin suistimali ile de iktidarın suistimali kadar tehdit altında kalabilir’’ diye yazacaktı.
Peki bu nasıl olurdu?
Madison’a göre, “bağnaz tutkuları ve gücün rengine göre döneklikleriyle malul olduğu halde hamaset veya nefretle coşmuş yığınların, cumhuriyetin ilkelerine ve azınlıkta olanlara karşı haksızlık ve adaletsizlikte çıkar görmeleriyle…”
Madison, hem Philadelphia’da hem de Federalist Makaleler‘de;
‘’gelecekte, yükselen bir toplumsal iklimin tehditlerine karşı cumhuriyetin ilkeleri içinde nasıl korunulabilir?’’
…veya
‘’Bellli çıkarlar etrafında kümelenmiş bir çoğunluğun azınlıkta kalanları baskı altına alınmasına karşı nasıl korunulabilir?’’
…gibi soruları gündeme getirip şu çözümü dile getirecekti:
‘’Erdemli ve bilge devlet bütünlüğünün diğer unsurlarının yanı sıra bir kurumsal organı, böylesi travmatik durumlarda ağırlığını adaletten yana koyarak gidişata müdahale etmeli’’
Madison’a göre ‘bilge devlet devamlılığının’ organı işte bu ‘Senato’ydu.
Anayasa Kurultayından sonra da Madison, başkanlığı değil de Kongreyi devletin merkezine yerleştirmekle yetinmeyip ancak Kongre’ye de kanunlaştırma hızını azaltan fren bariyerleri kurmalarını da şöyle özetleyecekti:
‘’Öncelikle bu düzen halkı devlet yöneticilerine karşı koruyacak. Ardından da, halkı, öfkeyle veya coştuğu zamanlarda kendi geleceğine zarar vermemesi için de kendi kendisinden koruyacak bir düzen…’’.
Madison ‘’Senato, popüler yasama organından(meclisten) daha serinkanlı, daha müesses, daha bilge bir işleyiş için var. Popülist dalgalanmalara karşı devlet gemisinin demiri olmalı’’ diye yazarken klasik çağ cumhuriyetlerine dikkat çekiyordu. Klasik tarihin, senatosu olmayan hiçbir Cumhuriyetin uzun ömürlü olmadığını gösterdiğini vurguluyordu. Antik çağın en uzun ömürlü üç cumhuriyetinden ikisinde (Sparta ve Roma) ve belki de üçüncüsünde (devlet sistemi hakkındaki bilgi sınırlı olan Kartaca) senatörler vardı. Bu örneklerin, sürekli türbülans içindeki diğer klasik çağ cumhuriyetleriyle kıyaslandığında, ‘’temel özgürlük ve haklarda istikrarı sağlayacak’’ bazı kurumların gerekli olduğunun görüleceğini savunuyordu.
Anayasa Kurultayı toplandığı sırada Paris’te olduğu için katılamayan Thomas Jefferson, döndükten sonra George Washington ile kahvaltıda bir araya geldiğinde Washington’a neden iki meclisli Kongreyi kabul ettiğini sorar.
Washington, buna bir başka soru ile yanıt verir; ‘’Neden çayını tabağına döktün?’
Jefferson da ‘’soğutmak için’’ der.
‘’Biz de aynı amaçla yaptık’’ der Washington, ‘’Meclisten geçecek yasaları Senato’da soğutup hararetini almak ve daha sağduyulu hale getirmek için’’.
ABD Kongresinin, yasamaya denge ve kontrol freni olacak şekilde iki meclisli olması, Anayasanın yapıldığı Philadelphia Kurultayında 55 üyenin hiçbirinden muhalefet görmeyen tek konu oldu. Oy birliğiyle geçti.
Robert Caro, “Kurucu Babalar, Senato’nun halkı kendisine karşı korumasını sağlama alabilmek için Senato’ya halka karşı zaafiyet içinde olmayacağı zırhlar verdiler” diye yazıyor ve ekliyor:
“Öncelikle her eyaletin sadece iki senatörce temsil edilmesini kararlaştırdılar. ABD’nin ilk Senatosu 26 üyeden oluştu. Bir diğer zırh ise, senatörlerin seçilme şekli oldu. Pennsylvania delegesi James Wilson, senatörleri halkın seçmesini önerdiğinde geri kalan 54 isimden tek biri bile destek vermedi. Roger Sherman, halkın, bilgisizliğine ve sürekli kolayca aldatılabileceğine dikkat çekti. Bir başka üye Elbridge Gerry, kolonilerde her gün aşırı demokrasinin yarattığı kötülüklerle uğraşmak zorunda kaldıklarını hatırlatınca bu tür aşırılığa karşı önlem almak gerektiğinde bir orta yol konusunda mutabakat oluştu. Senatör seçiminde, halkın tercihinin Senato’ya ulaşmadan önce bir ‘’filtreleme ve arıtma’’dan geçmesine karar verdiler. Buna göre her eyalet kendi iki senatörünü, doğrudan halk oyu ile değil, halkın oylarıyla seçilmiş eyalet kongrelerindeki oylamayla seçecekti.’’
Yaklaşık 120 yıl boyunca Senatörler, doğrudan halk oyu ile değil eyalet kongrelerinde seçildi. 1914 yılında ABD Anayasasına eklenmesi kabul edilen 17’nci ek maddeden sonra senatörler de tıpkı milletvekilleri gibi doğrudan halk oyu ile seçilmeye başlanacaktı.
Peki senatörler, toplumun baskısından etkilenmeden nasıl yasama yapabilecekti?
Öncelikle senatörler iki yıllığına seçilen milletvekillerinkinden uzun görev süresi ile koruma altına alındı. Sık sık seçim, yasama organının üye yapısının da sık sık değişmesi demekti. ABD Anayasasının gizli mimarı olan Madison bu konudaki endişesini de, Anayasa Kurultayında, ‘’üye yapısının değişmesi, meclise hakim düşünce yapısının da değişmesi demek. Düşünce yapısının değişmesi mevzuatta değişim demek. Fakat mevzuatta sürekli değişim, iyi yönde bile olsa, istikrarsızlık getirir. Kimse yasaların yarın hangi yönde olacağından emin olmazsa hukukun üstünlüğü nasıl sağlanabilir ki?’’ sorusuyla paylaşacaktı. ‘’Sürekli değişen dönek politikalara karşı, devlette istikrarı sağlayacak bir kurum olması’’ gerektiğini savunacaktı.
Madison’un kurultaydaki imalı ve dikkatli üslubuna karşın kurucu babalardan Edmund Randolph ise her zamanki gibi daha lafını esirgemez şekilde konuşacaktı:
‘’İkinci organın amacı, demokratik erki kontrol altında tutması olmalı. Eğer ayağı yere sağlam basan bir organ olmazsa, diğer organ (meclis), sayıca daha kalabalık ve doğrudan halkın oyu ile geldiği için bu organı kolayca bastırır’’.
Randolph’a göre işte bundan dolayı da senatörler, toplumun baskından bağımsızca hareket etmelerine yetecek bir süreliğine seçilmeliydi. Bu endişeleri dikkate alan Anayasa heyeti, Senatörlerin görev süresinin, milletvkillerinin görev süresinin üç katı uzunlukta yani 6 yıl olmasına karar verdi. Böylece seçilmiş bir senatörün görev süresi ABD başkanının görev süresinden bile 2 yıl daha uzun olacaktı. Meclis seçimleriyle beraber her iki yılda bir Senato’nun sadece üçte biri için seçim yapılacaktı. Diğer üçte ikisi, o seçimde Senato’daki oy ve politik tavırları konusunda seçmen tabanına hesap vermek zorunda kalmayacaktı. Bu da, üçte biri yeniden seçilme endişesi ile populist tavırlar takınsa bile senato çoğunluğunun her zaman bağımsız hareket etmesini sağlayacaktı. Bu da demokratik işleyişte ve devlette devamlılığın sigortası olacaktı.
ABD Kongresinin iki meclisi arasında bir hiyerarşi yok. Yani, yasa teklifleri önce Meclis’ten geçip sonra Senato’nun onayına geliyor değil. Bazen de bir teklifi önce bir senatör sunuyor ve teklif daha sonra Meclis’te de görüşülüyor. Bunun tek istisnası vergi kanunları. Anayasaya göre senato, vergi artırımı yapan bir yasa teklifi hazırlıyamıyor. Vergi kanunlarında değişklik teklifi ancak ve ancak her iki yılda bir sandığa gitmek zorunda olan Temsilciler Meclisinden gelebilir.
Her iki organda da bir yasa teklifi önce ilgili alt komitenin detaylı araştırması, ilgili komitedeki halka açık müzakereler ve önemli yasalarda yasadan etkilenecek vatandaş ve sivil organizasyonların da tartışmaya katıldığı oturumlardan sonrasında genel kurullara geliyor ve ondan sonra genel kurulda değişiklik önergeleri ve görüşmelere bir kez daha konu oluyor.
Eğer nihayetinde hem meclis hem de Senato söz konusu teklifi kabul etse, bu süreçte teklif metni her iki genel kurulda da çeşitli değişiklik önergeleri ile farklılık gösterirse, bu kez senatör ve milletvekillerinden oluşan bir ortak heyet yasa tasarısı için yeni bir ortak uzlaşma metni hazırlıyor ve bu metin aynı süreçlerden geçmek üzere yeniden Temsilciler Meclisine ve Senato’ya gidiyor.
Bu, Kongrenin önemli bir çoğunluğunun katıldığı bir mutabakat oluşuncaya kadar tekrarlanıyor. Bu da oldukça zaman alıyor ve böylece her hangi bir önemli konuda sıcağı sıcağına yasa yapmak çok güçleşiyor. Bunun son istisnalarından biri 11 Eylül saldırılarından sonra çıkarılan Vatanseverlik Yasası oldu. 11 Eylül’ün travmatik ortamında kamuoyuna açıklandıktan sonraki yaklaşık 10 günlük sürede yasayı geçiren Kongrenin üyeleri, 15 yıl sonra hala, 10 gün gibi çok kısa bir sürede bir yasa geçirmeleri nedeniyle eleştirilere konu oluyor.
Amerikan kurucu babalarının en fazla etkilendiği klasik çağ karakterlerinden biri olan Romalı hukukçu ve senatör Tacitus, yasaların toplumun değil kudretli kişilerin ihtiyaçları için çıkarılmasından yakınırken, ‘’bir ülke yolsuzlaştıkça kanun sayısı da artar’’ diye yazacaktı. Ömrü boyunca çoğu Neron ve Domitian gibi eli kanlı manyaklardan oluşan 9 diktatörün yönetimine tanık olan Tacitus, her türlü fren sisteminden arındırılmış mutlak bir politik gücün, yolsuzlukla çürümesinin kaçınılmaz olduğunu çarpıcı örneklerle tarihine kaydedecekti.
İngiliz tarihçi David Gilmour da, İtalya’nın öyküsünü anlattığı The Pursuit of Italy kitabında İtalya’nın Yunanistan ile birlikte Avrupa’nın en yolsuz ülkelerinden birine dönüşmesinde İtalya’da kolayca yasa yapılabilmesine ve yasa bolluğuna dikkat çekiyor. Birilerine vergi yasalarının etrafından dolanmaları, ihaleleri kolayca alabilmeleri gibi çıkarlar veya seçim öncesinde halkın desteğini kazandıracak popülist hamleler için bırakın kamuoyunu, milletvekillerinin kendisince bile hiçbir etraflı tartışma ve araştırmaya konu olmadan kısa sürede art arda çıkarılmış çok sayıda yasa, İtalya’da sistemin denetimini ve şeffaflığını ortadan kaldırmış, bürokratik ve yargısal işleyişi içinden çıkılmaz hale getirmişti. Gilmoure, İtalya’nın Fransa’dan 5 kat ve Almanya’dan 12 kat daha fazla yasaya sahip olduğuna dikkat çekiyor. İtalyan halkı, ABD’deki gibi yasalaştırma aşamasında değil, bir çok yasanın içeriğini, yasa geçtikten öğrenebiliyordu. Tepkilerin, eleştirilerin hiç bir öneminin kalmayacağı zaman…
Gilmoure, iktidarın gündelik ihtiyaçları için aceleyle çıkarıldıkları için çoğu zaman birbiriyle de çelişen bu yasa enflasyonunda, daha 1990’lı yılların başında 2 milyon ceza davası ile 3 milyon hukuk davasının çözülemedikleri için askıda kaldığını aktarıyor. Yüzyıl bitirken davaların toplamı 9 milyonu bulurken, bu muazzam rakam nedeniyle, ülkedeki hukuk davalarının çoğu düşecek ve kriminal suçların beşte dördü cezasız kalacaktı.
İnsan öldürmek, vergi kaçakçılığı, gasp, hırsızlık, rüşvet gibi gerçek suçlar dünyadaki bütün ülkelerin yasalarına göre suç. Ancak bu konularda sadece basit matematiksel çoğunluğa dayalı bir güçle, tanımı ve içeriği muğlak yasalar oluşturulması sonucunda cezalandırmada aynı evrensellik oluşmuyor. Muğlak mevzuat bolluğu, hükümetlere, istedikleri kişileri ve çevreleri kolayca ezme, istedikleri kişi ve çevreleri kolayca kayırma olanağı sağlıyor. ”Günümüzde yasa yapmanın tehlikeli şekilde kolaylaştığından” yakınan sivil haklar savunucusu hukukçu Harvey Silverglate’ın hazırladığı araştırma raporu, her konuda yasa yapılması nedeniyle binlerce suç oluştuğunu, örneğin ortalama her Amerikalının farkında bile olmadan günde en az bir kez ‘suç’ işlediğini belirliyor. Raporda, yasası bol ülkelerde kimin suçunun peşine düşüp düşmeyeceğine siyasi iktidarın karar verir hale geldiği, bu tür ülkelerde hırslı bir savcının istediği bir kişiyi suçlayabileceği bir konu bulmakta hiç de zorlanmayacağının altı çiziliyor.
Toplum genel geçer bir maddesi etrafındaki tartışmalara yoğunlaşıp yasaların diğer maddelerine dikkat etmese de bir yasa metnindeki her sözcüğün bile önemi var. Nitekim son vergi yasası teklifi, toplumun en zengin kesimlerinin vergi oranını ve yükünü düşürürken, orta ve alt gelir gruplarının hayatını daha zorlaştıracak bu tür kelime oyunlarıyla dolu olduğu için bazı Cumhuriyetçi senatörlerin itirazına yol açıyor. Birkaç senatörün kendi partisine ve Trump tarafından coşturulmuş bağnaz parti tabanının baskısına karşı direnme cesareti, ülkeye nihai maliyeti korkunç olabilecek bir yasanın bu haliyle geçmesini güçleştiriyor.
Trump ayarındaki bir liderin her istediğini, kendi partisinden milletvekili ve senatörlerin hiçbir itirazına takılmadan 1-2 günde yasalaştırabildiği bir Amerika’yı bir an için düşünmek bile, Kongrenin ‘’hantallığının’’ Amerika için ne büyük bir şans olduğunu anlamaya yeter. Bir toplum ve ülke için metni okumadan, her kelimesinin gidebileceği sonuçları tartışmadan bir gecede kanun çıkarabilen bir yasama organı kadar büyük çok az tehdit olabilir.
Her yasa toplumda düzen kurar. Ama sadece iyi yasalar iyi bir düzen kurar.
CEMAL TUNÇDEMİR‘i Twitter’dan takip edebilirsiniz